憲法審査会

ただいまから憲法審査会を開会いたします。

参考人の出席要求に関する件についてお諮りいたします。

日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査のため、憲法に対する考え方についてのうち、参議院議員選挙における1票の格差について、本日の審査会に上智大学法学部教授、上田健介君、及び神戸大学大学院法学研究科教授、砂原庸介君を参考人として出席を求め、その意見を聴取することに御異議ございませんか。

御異議ないと認め、採択を決定いたします。

日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する調査を、議題といたします。

本日は憲法に対する考え方についてのうち、参議院議員選挙における1票の格差について、参考人の皆様からご意見を伺います。

この際、参考人の皆様に一言ご挨拶を申し上げます。

本日はご多忙のところ、本審査会にご出席いただきまして誠にありがとうございます。

皆様から忌憚のないご意見を賜りまして、今後の調査の参考にいたしたいと存じますので、よろしくお願いいたします。

議事の進め方でございますが、上田参考人、砂原参考人の順に、お一人13分程度で順次ご意見をお述べいただいた後、各委員からの質疑にお答えいただきたいと存じます。

全体の所要は2時間を目途といたします。

なお、ご発言は質疑答弁とも着席のままで結構でございます。

それではまず、上田参考人にお願いいたします。

上田参考人、本日はこのような意見陳述の機会を賜ったことを感謝申し上げます。

実は私は4年前にも同じテーマで意見を述べさせていただきましたが、委員が多く入れ替わっていると伺いました。

釈迦に説法かもしれませんが、このテーマに関する判例の考え方を述べ、令和5年判決の内容を紹介した上で、意見を改めて申し述べたいと思います。

1、判例の考え方と変遷。

判例は一貫して、憲法は投票価値の平等を要求しているが、国民の利害や意見を公正かつ効果的に国政に反映させる選挙制度の決定は国会の裁量に委ねられ、投票価値の平等は唯一絶対の基準ではなく、他の政策的理由との関連で調和的に実現されるべきものとして、裁量権の行使として合理性を有すれば、一定の限度で不平等を認められることになっても憲法には違反しないという、具体的な違憲審査のやり方については3つのステップを踏むものとなっております。

第一は、現在の状態が不平等と言えるか、いわゆる違憲状態か否かを判断する段階。

第二は、違憲状態である場合に、それを是正する合理的期間を経過して国会の裁量権の限界を超えて違憲か否かを判断する段階。

もっとも参議院に関しては、最高裁は近年、この2つを混ぜて判断している節があります。

第三は、違憲である場合に選挙を無効とするか否かを判断する段階です。

衆議院に関してはいわゆる事情判決が下されたことがありますが、参議院についてはこれまで違憲判断がないので、この第三段階の判断がされたことはございません。

判例が第一段階で違憲状態となる格差が何倍かを数字で示したことは一度もございません。

しかし2000年代に入る頃から徐々に姿勢が厳しくなります。

平成16年判決の補足意見2で、「次回選挙においてもなお無意のうちに漫然と現在の状況が維持されたままであったとしたならば、違憲判断がなされるべき余地は十分に存在する」という指摘が入りました。

その後の判決では多数意見の中で、制度の見直しも含めて格差の縮小を求める、いわゆる違憲の警告が入るようになります。

そして平成24年判決で、5倍を違憲状態とする判断が出ました。

そこでは、任期制のもとにおける参議院の性格や機能および衆議院との異同をどのように位置づけ、これをそれぞれの選挙制度にいかに反映させていくかという点を含め、国会の合理的な裁量に委ねられているとしつつも、①比例代表と選挙区という点で衆議院と同質的であること、②衆議院では格差2倍未満とする基準が法律で定められていること、そして③参議院の役割が大きくなっていることから、投票価値の平等の要請が参議院であるということだけで後退してよいと考えるべき理由はないとされました。

また、昭和58年判決で述べられた事実上の都道府県代表という考え方についても、参議院議員の選挙区の単位としなければならないという憲法上の要請はなく、むしろ都道府県を選挙区の単位として固定する結果、投票価値の大きな不平等状態が長期にわたって継続している状況の下では、仕組み自体を見直すことが必要になると知りづけられています。

国会は合区という対応を取りました。

この結果、平成28年の通常選挙では格差が3.08倍に縮まりました。

平成29年判決は、合区を都道府県を各選挙区の単位とする選挙制度の仕組みを改めるこれまでにない手法で格差の是正を図ったものと評価し、これによって選挙区間の最大格差が上記の程度にまで縮小したこと、さらに改正法が附則で次回の通常選挙に向けて選挙制度の抜本的な見直しについて引き続き検討を行い、必ず結論を得る旨を定めていることと併せ、合憲と判断しました。

その後、平成30年改正で格差はわずかに縮まりました。

令和2年判決は、国会での格差是正の取組は大きな進展を見せているとは言えないとしつつも、合区を維持して、わずかではあるが格差を是正している点で、是正の方向性を維持するよう配慮しており、選挙制度改革は参議院が果たすべき役割等も踏まえる必要があるなど、慎重な考慮を要するため、実現は漸進的にならざるを得ないとして、合憲としました。

そして、令和5年判決です。

本件選挙までの間、格差のさらなる是正のための法改正の見通しが立つに至っていないのはもとより、その実現に向けた具体的な検討が進展しているとも言い難いが、平成27年改正により著しい不平等状態はひとまず解消され、この改正から本件選挙までの約7年間、合区は維持され、選挙区間の最大格差は3倍程度で推移していること。

都道府県を各選挙区の単位とする現行の選挙制度の仕組みをさらに見直すことも考えられるが、合区対象県における投票率の低下等は、仕組みをさらに見直すに当たり慎重に検討すべき課題があることを示唆するものと考えられ、また議員定数の見直しなどの方策を取ることにもさまざまな制約が想定されることから、合理的な正案に達するにはなお一定の時間を要することが見込まれるとして、合憲の判断を維持しました。

この判決の読み方でございます。

一つは、最高裁が矛先を鈍らせていると、これで良いのだというように、ちょっとこう、矛先を鈍らせているという理解も可能です。

この判決では、令和2年判決がござったんですけども、都道府県の意義や実態等を一つの要素として考慮すること自体は否定されない。

これが論理的に可能になっております。

この令和五年判決に付された個別意見のうち、三浦裁判官と小島裁判官の意見は、国会の格差是正を図る姿勢が見られないこと、あるいは是正が進展していないことを理由に違憲状態とするものです。

また、宇賀裁判官反対意見は、投票価値が等しいことをデフォルトとして選挙制度を設計する必要がある。

参議院は実際上、衆議院にかなり近い権限を与えられているとして、参議院でも基本的には1対1を基準とすべきだというふうに示唆しております。

判例が現状を認めたものだとは決して捉えるべきではありません。

以下、陳述を申し上げます。

大きなポイントは衆議院との権限関係だと考えます。

大石誠教授が都に指摘されるとおり、権限と組織は相関関係にあると考えられます。

任意性を取る欧州諸国を見ても、完全に対等の権限を持つイタリアの元老院では、基本的に人口比例の議席配分が要請されているのに対し、立法では実質的に約1年間の停止的拒否権しか持たないイギリスの貴族院は任命制。

同じく立法で意見が一致しない場合には、下院、国民議会の議決が優先されるフランスの元老院は、間接選挙であり人口比例を論じる以前の選出方法をとっています。

両院の権限が対等であれば第二院の民主的正当性、すなわち投票価値の平等は強く求められ、非対等であるならばこの要請はかなり弱まるということです。

この論理は普遍的なものであり、日本でも妥当すると考えます。

この点、日本の判例も平成二十四年判決が態度を厳しくした理由に、参議院の役割が大きくなっている。

これはおそらくねじれ国会で表面化した参議院の政治的な強さだと思われますが、この評価が組み込まれていますので、判例の論理に立ったとしても、参議院が今後、法案等の決定案件に際し、衆議院の判断に従属するような運用をとるならば、時制をとるならば、投票価値の平等の要請は弱まるのではないかと考えられます。

そしてこの点は、今後の参議院の役割をどう考えるかに関わってきます。

大きく分ければ2つの方向性があります。

1つは、参議院の役割も決定権限も、衆議院となるべく同等のものだと考える方向性です。

この場合は高い民主的正当性が求められるため、投票価値の平等の要請は強くならざるを得ません。

もう1つは、参議院は衆議院では汲み取りづらい多様な利害や意見を国政の議論に持ち込む場だと考える方向性です。

具体的には職能代表と言えるかも分かりませんが、多様な職域や業界の代表者、地方、これが何かはまた問題ですけれども、地方ないし地方公共団体の代表者、あるいは理論的に提案されているものであれば、年齢別の代表者といった切り口が考えられます。

また、重複しますが、各方面の経験が豊富で能力のある人々で構成するということも考えられます。

ただ、この後者の方向性は、どれを取るとしても、法案等の決定権限については、衆議院に対してこれまでより譲歩することとのセットになるという点に注意をします。

それは投票価値の平等の要請を弱めるためにも、また衆議院における与野党の対立に参議院が絡み取られないためにも、これは現在の参議院に衆議院と同様の政党対立というか、これが持ち込まれたのは参議院の権限が強かったからだという政治学の分析がございますが、そういうためにも求められることです。

私は現状に鑑みると困難だということは承知ですが、中長期的にはこの後者の方向性を取るべきだという立場です。

最後に、この点に関して地域代表という要素を持ち込めば、権限を弱めなくても投票価値の平等の要請は弱まるという考えについて一言申し上げます。

これはアメリカ合衆国やドイツのように連邦制を取り、上院は州の固有の利害を代表させる議員だと構成するならば言えると思います。

また、イタリアは連邦国家ではありませんが、元老院は州を基礎として選出するとされており、特に小さな州にも議席が憲法で割り当てられているので、その限りで投票の価値の平等の要請は少し退いています。

しかし、イタリアでは憲法上、州も国と分けて立法権を持つとされており、連邦国家と単一国家の中間の地域国家とも政治学で分類される、地域に強い権限が憲法で与えられている国です。

日本における現状の都道府県の権限、国との関係を前提にする限り、投票価値の平等の要請が弱まるというのは難しいと考えます。

以上、ご静聴くださりありがとうございました。

以上で終わりにします。

ありがとうございました。

長浜博行次に砂原参考人にお願い致します。

砂原参考人。

ご紹介いただきました神戸大の砂原でございます。

恐縮ですが着座にてお話をさせていただきたいと思います。

本日は私の方からは地方自治と憲法について申し述べたいと思います。

日本の地方自治が憲法の中でどのように位置づけられているか、そしてその変更をどのように考えればよいのかを整理することを目的とします。

その上で参議院議員選挙における一票の格差について私見を申し上げたいと思います。

実は今回お話をいただいたときにかなり戸惑ったことがございました。

地方自治の憲法上のデザインについてお話ししてほしいというふうに言われた一方で、本日の議題が参議院議員通常選挙の一票の格差の問題であるということです。

どちらを主にお話すべきかについて戸惑ったのですが、この戸惑いは本日の陳述全体とも関連するものだと思います。

結局私自身は今日は地方自治制度のデザインという観点からお話を申し上げますが、まさにその観点にもありますように、私自身は一票の格差の問題というものを、制度設計の帰結であるというふうに考えています。

制度設計の帰結ということは、反対に言えば、その一票の格差の問題を何としても解決するために制度の変更を行うことで、その地方自治やその他の政治制度のデザインを歪めてしまうということは望ましくないだろうというふうに考えているということです。

地方自治に限らず理念に基づいて政治制度を設計した結果として、そもそも一票の格差が解決すべき問題なのかどうかということが問われるべきだと考えていますし、もしそれが解決すべき課題であるとされるのであれば、政治制度の設計の中に織り込んで、他に歪みを出さないように解決を考えるべき問題だというふうに理解しております。

さて、その地方自治に関する憲法上の最大の特徴は、明示的な規定が極めて少ないという点だと考えております。

このことはこれまで地方自治の多くの部分が憲法ではなく法律によって設計されてきたことを意味します。

その結果、日本では地方分権改革のような大きな制度変更も憲法改正を伴わずに実現してきております。

本日はこの特徴を踏まえながら、まず中央地方関係、そして地方レベルの政治制度という、まさに憲法で制度設計を行うということもあり得るような、基幹的政治制度についてお話をし、次にその両者の連関の観点から議論を申し上げたいと思います。

次のページをご覧ください。

まず皆様にはまさに正論に説法というふうに思いますが、その憲法の条文を確認したいと思います。

92条では、地方自治の本旨に基づいて制度を法律で定めるとされていて、93条では議会の設置と議員の直接選挙、94条では条例制定権、そして95条では特別法に対する住民投票が規定されております。

ここで重要なのは、その地方自治の本旨という、極めて抽象的な概念が中心に置かれている点です。

この概念が曖昧であることによって、地方自治制度は法律レベルで非常に柔軟に変更が可能な構造となっていると考えられます。

もし憲法の変更というものを考えるのであれば、おそらくこの概念をいかに具体化するかというのが重要な論点になるというふうに考えられます。

まず一つ目の基幹的政治制度であります、中央地方関係というものについて考えてみたいと思います。

この時に重要になるのは、国と地方の権限配分や財源の問題です。

この点について、日本の特徴は、国と地方が非常に柔軟な役割分担を行ってきたということにあり、それを可能にしたのが地方自治の本旨という概念というふうに考えられています。

学術的には、地方自治の本旨というふうに言ったときには、住民自治、団体自治という2つの要素から構成されると理解されることが多いと思います。

住民自治は住民による統制、団体自治は自治体の独立性を意味します。

しかしこの概念は極めて抽象的で、具体的にどのような制度が地方自治の本旨を満たすのかについて、明確に判断する基準にはなりにくいところがあります。

この曖昧さが制度変更の余地を法律の方に広く残すことになっていて、実際に90年代以降の地方分権改革において、国から地方への権限移譲が法律によって実現したということになります。

今、日本の特徴というふうに申しましたが、国によっては、この権限配分や財源配分について、憲法レベルで規定するというところが少なくありません。

これは憲法という上位規範で、国の仕事、地方の仕事、あるいは国地方が共同でする仕事というものを定めた上で、そのための財源を割り当てるということです。

権限は非常に重要な問題ではありますが、私自身は中央地方関係において中核的な問題というのは財源の配分だというふうに考えています。

それは権限の側も含めた責任というものを誰が担うかと関わるからです。

この点について一部の連邦国家では、少なくとも理念的には地方自治体、地方政府が自ら税を徴収して必要に応じて債務を発行しながらサービスを提供するということが想定されています。

地方レベルで受益と負担が一致するという、非常に責任を持たされる地方自治が考えられているということです。

他方で、日本のような単一国家では、全国的に一定水準の公共サービスを保障することが重視されます。

そのため、国が基準を定めて、地方自治体はその自治主体として機能するという役割分担になりやすいです。

その場合、地方自治体は完全な意味で財政責任を負うのではなくて、国が定めた基準に対して追加的にサービスを提供するということで、責任を負う構造です。

日本のような単一国家と申しましたが、実際に日本で明確にそういった財政責任が求められる制度になっているかというと、必ずしもそうではありません。

柔軟に分担するということは、国と地方が融合的で、責任がやや曖昧になるということともつながります。

地方分権が進む中で、地方自治体がどういうふうに自らの責任で仕事をするか。

これは、国と違う責任というものを地方自治体がどのように持つかということと関わっております。

連邦国家の憲法では、こういったことが規定されやすいということでもあります。

日本では地方分権改革は進みましたが、基幹的政治制度としての中央地方関係については、以前とそれほど変わっていません。

その中で、まず前提として、地方自治体にどのような責任を負わせるかというのは、この地方を考えるときの論点の一つとなります。

二つ目に基幹的政治制度として指摘したいのは、地方レベルの政治制度のお話です。

重要なのは、憲法で議会の設置と直接選挙が明示されている点です。

これは地方自治体における代表民主性の基本構造というものを定めるものです。

しかし、この代表民主性に対して、住民投票の増加に示されるように、近年では直接民主性の役割が拡大しています。

2000年代以降、条例に基づく住民投票が広がっていますが、これは政治の決定に対する住民の拒否権としての性格もあります。

こういった直接民主性を憲法でどう位置づけるかは重要な論点です。

元々憲法では95条で特別法に関する住民投票が規定されていますが、実際には50年代以降ほとんど使われておりません。

他方で近年では、特に基地や原発についてですが、実質的に一つの自治体を対象としている法律が、住民投票なしで決められているといったような批判もございます。

次に、地方自治体の執政制度と選挙制度というものの問題です。

日本では、首長と議会、双方を選挙で選ぶ二元代表制というものが採用されていることになっています。

形式的には大統領制に近いとされていますが、実際には議会の不信任決議や、首長による議会の解散というものが存在するために、議員内閣制的な要素も含まれているというふうに考えられています。

この重要な特徴は、これは国政も実際そうなんですが、憲法において選挙制度の規定がないということです。

地方自治体の選挙制度は国政と同様に公選法で規定されるということになっていて、私の理解する限りですが、地方においてどうやって民意を集約して議会を作るかということは、なかなか明示的に議論されたことがないままに選挙制度が作られているところがあります。

現行の選挙制度では、やはりその個人中心の選挙を促しやすい、政党の役割が強くなりにくいという傾向が知られています。

とりわけ、定数が非常に大きい選挙区では、なかなか当選に必要な得票率が低くなりやすいとか、その結果として、議員は有権者に対して個別な利益を提供するインセンティブを持ちやすくなって、議会の中で政策形成をするよりも、首長との個別交渉に受け身的に依存する傾向が強くなる。

こういう傾向が指摘されるところがあります。

この選挙制度はどういう地方政治をするのかということと非常に大きく関わってくるわけです。

国としてその点にどう関与するべきかということを考えるのが、憲法の中でどのように地方政治を位置づけるかという論点になるというふうに考えています。

三つ目に、今申し上げた中央地方関係と地方政治の連関について申し上げたいと思います。

まず重要なのは地方自治体の国政参加というものです。

地方政治から国政への働きかけというふうに言ってもよいと思います。

憲法は地方自治体の条例制定権を規定していますが、それはあくまでも国の法律に反しない範囲でということです。

論点になるのは、国の法律の制定に対して地方自治体の側が関与できるのかということです。

近年では国と地方の協議の場というものが制度化されていて、6団体の意見表明権なども整備されつつあります。

さらに制度的な発展系として構想されるのが、いわば参議院を地方の府とするような構想です。

これは地方を代表する第二院を設けるという発想とも近くて、アメリカ型の直接選挙モデルですとか、ドイツ型の連邦参議院のモデルのようなものも考えられると思います。

地方議員に投票される間接投票を行っているフランスも、それに近い発想かもしれません。

もう一つの重要な連関の形態は政党です。

地方政治ではこれまで政党の影響力は限定的でしたが、近年では政党の中でも都道府県連組織が一定の凝集性を持っていたり、庁を中心とした地域政党の台頭が見られたりしています。

ただし、これらの政治団体は、地方政治の中で制度的に十分整備されておらず、資金や規制の面でも不安定な状況にあります。

今後、地方自治体の役割というものを重視するのであれば、政党を中央と地方をつなぐ制度としてどう考えるかは、重要な課題になるというふうに思われます。

ここまでお話ししてまいりましたように、日本の地方自治というのは、憲法上の規定が少ないということで、柔軟な制度設計をしてまいりました。

しかしその裏返しとして、中央地方制度、地方の政治制度、そしてそれらの連関について十分に整理されてきたかというと、必ずしもそうではない。

そこで今後の制度改革とか憲法の変更を考える上では、これらの個別ではなくて、相互に連関する制度として考えるデザインが必要だというふうに理解しています。

その上で、最後に地方自治の観点から見て、参議院の再定義のようなことを議論できるのか。

それが本日の論点である一票の格差とどう関係するかに触れたいと思います。

考えられる一つの方向性は、先ほども少しお話がありましたが、参議院の性質を改めて定義し、地方の府として位置づけるような考え方です。

これは参議院を国民全体の代表ではなくて、地方の利益や意思を反映する機関として再編する、そういうような発想として理解できます。

このような発想、構想をとる場合には、参議院の審議内容を、例えば地方に関する事項に重点化するとか、衆議院との役割分担を明確にするということにつながると考えられます。

結果として、両院の権限は必ずしも対等ではなくて、非対称な構造になる可能性もあります。

また、このような制度設計をとるのであれば、現在問題になっている一票の格差についても、従来とは異なる形で理解される余地があるかもしれません。

すなわち、地方単位の代表性を前提とするものであれば、人口比例とは異なる代表原理が正当化されるという議論です。

例えば、一つの県から一つの代表とすれば、当然ですが大きな一票の格差が出ます。

それから、参議院の構成について考える余地としては、単純に地方代表のみで構成するのではなくて、専門的な知見を持つ議員を組み合わせるといったような制度設計もあります。

カナダもそういった議員を作っております。

最後になりますが、こうした新しい構想には少し問題もございます。

衆議院に対して非対称な権限を持つ参議院であれば、国民代表である衆議院と異なって、一票の格差が問題とされないかもしれません。

しかし、とりわけ参議院を地方代表として、かつ衆議院と対等にすることが可能かという、ここは非常に大きな点になります。

国民代表と地方代表を同一の重みで並立させることは非常に難しいというふうに考えています。

そのため、仮に参議院を衆議院と対等の形で地方の府として再編するのであれば、少なくとも地方とは何を指すのか、例えば都道府県なのか、あるいは別の単位なのかということを、憲法上十分に議論する必要があると思われます。

もちろん、地方の府とは別の選択肢として、参議院を現行の衆議院と対等な国民代表の議員として機能分担を図るといったような前進的な可能性もあるというふうに考えられます。

こちらについては、また時間が来てまいりましたので、質疑等で申し上げたいと思います。

以上で私からの陳述を終わらせていただきます。

ありがとうございました。

長浜博行（憲法審査会会長）以上で参考人の御意見の陳述は終わりました。

これより参考人に対する質疑を行います。

質疑を希望される方は、指名表をお立ていただき、会長の指名を受けた後、御発言を願います。

なお、質疑が終わった方は、指名表を横にお戻しください。

参考人の方々におかれましては、答弁の際、挙手の上、会長の指名を受けた後、御意見を、御発言を願います。

それでは、質疑のある方は、二巡目以降の質疑を希望される方も含め、指名表をお立てください。

まず1巡目は各会派1名ずつ指名させていただき、質疑時間は答弁を含め各8分以内といたします。

古賀友一郎君。

自由民主党の古賀友一郎でございます。

最も優れた選挙区だと、このように考えております。

その最適な選挙区を構築せざるを得なかったのは、最高裁が憲法14条1項を根拠に、投票価値の平等を強く求めてきているからでありますけれども、今日はですね、本当にそうなんだろうかと。

そもそも、憲法は選挙資格の平等だけでなく、投票価値の平等まで求めているのだろうかと、そういう観点から私見を述べてみたいと思います。

最高裁は選挙権が国民の政治参加の基本的な権利だから、投票価値、つまり国政に対する実質的な影響力についても平等であるべきだと、このように言っているわけでありますけれども、憲法43条1項に規定をされている全国民の代表の意義は、最高裁が自ら述べているように、選挙人の指図に拘束されることなく、独立して全国民のために行動すべき使命を有すると。

いわゆる自由委任を意味するものでありまして、憲法の建前は、選挙人の国政に対する影響力を、いわば遮断しているわけでありますから、憲法がそれを前提にした平等を求めているというのは、矛盾しているように思うわけであります。

また、選挙権の平等を規定する憲法44条は、憲法14条1項の定める法の下の平等の原則を、政治の領域に適用したものであると、これも最高裁自ら述べているわけでありますけれども、そうであれば、投票価値の平等も14条1項ではなく、44条に規定されているはずであります。

さらに、もし憲法が投票価値の平等を求めているのであれば、1票の格差がたとえ2倍未満に収まっていても、完全に平等でない限り、それでいいということにはならないはずであって、裁判官の中にもですね、一対一を主張する方もおられるわけであります。

突き詰めれば、全国一本の選挙区しか認められないという、あまりに非現実的なことになってしまいますし、選挙区の設定を国会の裁量として、法律に委任している憲法47条とも整合しないように思います。

現に最高裁も格差が何倍未満だったらいいと。

追求すべき価値なのかどうかということは、今後この立法論としてこのテーマで憲法改正を考えていく上で最も重要な点だと思うからであります。

本日まさに参議院自民党の憲法改正実現議員連盟が発足いたしました。

8年前に作りました我が党の憲法改正の条文イメージ叩き台素案におきましても、第47条として、両議院の議員の選挙について、選挙区を設けるときは人口を基本とし、行政区画、地域的な一体性、地勢等を総合的に判断して、選挙区及び各選挙区において選挙すべき議員の数を定めるものとする。

参議院議員の全部または一部の選挙について、広域の地方公共団体のそれぞれの区域を選挙区とする場合には、改選ごとに各選挙区において少なくとも1人を選挙すべきものとすることができる。

前項に定めるもののほか、選挙区、投票の方法、その他両議院の議員の選挙に関する事項は、法律でこれを定めるという案文をお示ししているわけでありまして、人口を基本としながらも、投票価値の平等より都道府県単位の選挙区を優先し得る規定ぶりにしているわけでありますけれども、この投票価値の平等、果たして都道府県単位の選挙区を崩してまで追求すべきものかどうか。

憲法学者の上田参考人にお伺いをいたしたいと思います。

上田参考人。

ご質問ありがとうございます。

自民党さんの憲法改正条文イメージですね。

こちらに47条の改正案がございますが、これをどういうふうに評価するかというふうに理解いたしました。

私は先ほど意見で申し述べましたように、基本的に権限と選出し方というのは対応すると思っております。

都道府県代表というのはそれ自体としてはあり得るんだけれども、そこでは今度はやはり自治の中身ですね、地方がどれだけ権限を持っているか、自主的に権限を持っているかというところが重要になってくると思いますので、この47条の配線は広域。

古賀君。

ありがとうございます。

私はあくまでも立法論として考えた場合に、本当にどちらの価値を優先すべきだろうかと、こういう問いかけをですね、この期間にやりたいと思ってお尋ねいたしました。

この投票価値の平等というのが、あたかもこの究極の価値のようにですね、言われているのは本当にそうなんだろうかということにですね、一石を投じたいと、こういうふうに思っているところでございまして、また先生のですね、お話も参考にしながら考えていきたいと思っております。

続きまして、この我が党の条文イメージなんですけれども、第92条として、地方公共団体は基礎的な地方公共団体、およびこれを包括する広域の地方公共団体とすることを基本とし、その種類並びに組織及び運営に関する事項は、地方自治の本質に基づいて法律でこれを定めるとしておりまして、都道府県と市町村という二層構造の地方制度を憲法上明記するとともに、47条と合わせて、都道府県単位の選挙区に憲法上の位置づけを与えようとするものでありまして、これは少なくとも歪みを創じないような、そういった条文になっていると思いますけれども、この我が国の地方制度として、憲法にこれだけは位置づけておくべき必要があるんだというようなものがあるとするならば、砂原参考人はどういうふうにお考えになるか、お聞かせいただきたいと思います。

砂原参考人。

ご質問いただきありがとうございます。

これだけを載せるべきだみたいなものを設定するのは非常に難しいところがあります。

というのは、現状の地方自治の本旨という形で規定するやり方は、先ほど私の方からも申し上げましたように、非常に、ある意味で柔軟に。

そこをどれぐらい立法府の意思として、まさにさっき議員がおっしゃるように立法論の問題だと思いますが、立法府の意思としてどの程度を明確に言うか、要はこれはどれぐらい将来に向けて約束、コミットメントをするかという問題でもあろうかというふうに思います。

例えばこれ、広域と基礎的という形で書かれてますけど、それにはうまくはまりにくいような地方公共団体ができたときにどうするのかというか、そういう問題が出てきますが、ただ、そういうふうにあらかじめ柔軟に対応しようとすると、地方自治の本質みたいな話が出てくるわけですが、しかしそういった可能性があるにもかかわらず、例えば都道府県だったら都道府県というものを、広域の地方公共団体として指定しておくことは、先ほど上田先生がおっしゃったような、価値というものを明確にするときの一つのやり方、コミットメントをすること自体がそのやり方になるのではないかというふうに私自身は考えています。

古賀君。

ありがとうございました。

時間になったので終わります。

また先生方のご意見を参考に、私もまた考えていきたいと思います。

本日はありがとうございました。

山内佳菜子君。

はい、立憲民主・無所属の山内佳菜子です。

両参考人の御出席に深くお礼を申し上げます。

質問の前に、我が会派の参議院の選挙制度と一票の格差、さらには合区問題への取組について御説明をさせていただきます。

我が会派は、合区は投票率の低下、無効投票、白紙投票の増加など、民主主義の根幹に関わる深刻な弊害が生じ、制度として限界に至っており、その不合理は解消されるべきと考えています。

憲法改正の手段にはよらず、歴代の最高裁判決が繰り返し示している一票の格差と国会裁量に関する基本論理に基づき、まずは参議院が国民のために果たすべき衆議院とは異なる独自の機能や役割、すなわち参議院のあり方論の検討を求め、まさに参議院議長の下の参議院の改革協議会ではそうした方向で議論が進んでいるところです。

我が会派は今後の参議院の役割として、高齢化や人口減などの地方問題への対処や、参議院の緊急集会の機能強化を含む広域災害への対処、6年という固定長期の任期も活用した法律による自治体の行政計画の実行状況の調査や、そのための支援政策の立案を含めた行政評価機能の拡充などを提案しております。

合区の解消のための憲法改正を主張する意見もありますが、憲法14条の投票価値の平等という国民の基本的人権を著しく損ね、国民主権、議会制民主主義の正当性に関わるものであり、また、我が国として連邦制を採用していないことなどから、憲法の基本原理等に照らして、強い疑念を呈さざるを得ないと考えております。

いずれにしても、いかなる方策であっても、合区の解消によって投票価値の平等について一定の緩和を生じる場合には、なぜ各都道府県の選挙区から最低1名以上の参議院議員が必要不可欠なのかの制度改正の立法事実が必須となり、それを論究するための取組が、我が会派が改革協議会で提案している参議院のあり方論であると考えている次第です。

その上でまず、上田教授にお尋ねいたします。

上田参考人は、論文の中で、参議院の合区について、対象県の有権者・住民を代表者の選出において不利に取り扱っており、憲法14条1項の平等原則に反するとすら言うことができるとおっしゃられていますが、具体的にどのような観点が平等原則に反するとお考えでしょうか。

お願いいたします。

上田参考人。

はい、ご質問ありがとうございます。

2点ございます。

1つはですね、平等と申しますか、中で整合性が合っていないということでございまして、すなわち都道府県代表というのが基本的な考え方であるにもかかわらず、合区の県については都道府県から選ばれていない。

この段階でもう既に整合性が取れていないわけですね。

その意味で不平等ではないかという趣旨でございます。

それからもう1点はですね、より切実、ただこれは立法事実が難しいところでして、これは荒山誠教授が都におっしゃっていることですけれども、合区対象県の住民の皆さんというのが、いわゆる自分たちだけが承認されていないという、そういう感情を持たれているのではないかと。

これはなかなか可視化するのが難しいんですけれども、そうであるとすると、やっぱりその合区対象県の住民の皆様だけを不利に取り扱っているという意味で、そういう意味では不平等なんじゃないか、より深刻な不平等なんじゃないか、そういう趣旨でございます。

非常に深刻な不平等の状態であるという大切なご指摘をいただきました。

今後ぜひ参考にさせていただきたいと思います。

重ねて上田参考人にお尋ねいたします。

上田参考人は、投票価値の平等との関係で、参議院の権限を弱める方策をご指摘されておられますが、そもそも憲法では、予算や条約などで衆議院の優越があり、参議院はその分劣後しているので、投票価値の平等は衆議院と比較して参議院は弱まるという考え方もあり得るように考えるのですが、上田参考人の見解をお願いいたします。

また、歴代の最高裁判決は、こうした衆議院の優越を参議院選挙の1票の格差の判断の際にどのように考慮しているのでしょうか。

併せてご見解をお願いいたします。

そういう衆議院の優越に関する条文を挙げているフレーズが出てくるんですけれども、それが投票価値の平等の問題にどのように反映しているのかという、そこの論争についてはあまりはっきりしておりません。

それから1つ目のご質問に対してでございますが、私個人の見解としましては、憲法典がですね、いくつかのものについて、確かに衆議院の優越を定めておりますので、その限りで投票価値の平等の要請は弱まるというふうに、私自身は考えております。

山内君。

お考えを確認することができました。

ありがとうございます。

重ねて上田参考人にお尋ねいたしますが、上田参考人は、投票価値の平等との調整について、参議院の権限、特に法律案の議決に関する権限を弱める、具体的には、議決では最終的に衆議院に従う勧告をつくるといったご指摘もされておられます。

これらについて、法律案は両議院で可決したときに法律となるという憲法59条は、当然に参議院においても実質的な法案審議を求めており、かつ昭和21年の憲法制定議会では、担当大臣より、専制の排除、慎重審議の確保、国民のための世論の実現という3つの目的のために二院制を採用し、参議院を創設したとの旨が述べられていることから、憲法改正を行わずに参議院の法律案の議決の権を弱めることが可能なのか、またその具体的な方策についてご見解をお願いいたします。

私は比較法でイギリスを主に勉強しておりまして、どうしてもイギリスモデルで考えてしまうんですけれども、イギリスはですね、1年間の停止的拒否権、1年はストップがかけられるんですけれども、多くの法案については庶民院が可決をし、そして一旦貴族院が例えば否決とか修正をして、もう1回法案が戻るわけですね、庶民院に。

そこで庶民院がもう一度、例えば庶民院の原案で押し戻した場合にですね、そこではもう貴族院はそれ以上抵抗しない。

長浜君たくさんの貴重なご指摘をいただいたと思います。

今後の議論の参考にさせていただきたいと感謝を申し上げまして、質問を終わらせていただきます。

ありがとうございました。

原田秀一：国民民主党・新緑風会の原田秀一です。

貴重なお話をいただきました上田、砂原両参考人に心より感謝を申し上げます。

早速、質問に入らせていただきます。

意見判断による一票の格差解消が優先され、理念が後回しとなってきた。

その結果が合区の導入であった。

これが私の認識であります。

昨年、参院改革協議会の報告書も出されていますが、私は参議院の果たすべき機能、役割を改めて定義することが先ではないか。

その上でどのような選挙制度がふさわしいかを論ずるべきであり、そのために憲法改正が必要であるならば、ためらうべきではないと考えております。

この点について、両参考人のお考えをお聞かせください。

上田参考人：ご質問ありがとうございます。

憲法改正という、なかなかセンシティブなご質問なんですけれども、私は原理的に憲法改正に反対ではございません。

憲法改正の条文があります以上、その改正の中身がきちんと筋が通っているものであれば、それはやってもいいんじゃないかという立場でございまして、例えばその参議院の権限を見直すですとか、あるいは参議院のあり方について見直すですとか、あるいは先ほど国民代表の条文の関係がございましたが、例えばそこを定義し直す、参議院については定義し直すですとか、あるいは本当に地方の代表にするんだということであれば、先ほどの砂原参考人がおっしゃっているような、地方自治のあり方、それから地方と例えば参議院との関係、そういうものについて、もちろん法律プラクティスで変えていくということもいいんですけれども、利害を考えながらそれを憲法でプレコミットメントするんだと。

そういうようなご提案というかご議論をなさることは十分にあり得るんじゃないかというふうに考えてございます。

砂原参考人：ご質問ありがとうございます。

参議院の役割について、今の上田参考人のご意見と重なるところがありますが、私自身、先ほど地方自治の観点から申し上げましたが、参議院が常に地方の府みたいなものが理想かというと、そうではないというふうに思います。

それはあくまでも一つの形、一つの在り方であって、他にも多様な参議院というか、第二院とされている院の在り方はあると思います。

ただそれをどのように規定するかといったときに、私自身はやはり最も重要になるのは、現行の議員の皆様の、私も先ほど申し上げましたが、コミットメントだと思います。

つまり将来どうするかをご自身で決めた上で、その約束を守るということですね。

憲法は今、上田参考人がプレコミットメントとおっしゃったように、それを事前にあらかじめ決めておいて、それを破れないようにするわけですけど、それ以前に、まず参議院の皆さんが、自分たち自身のコミットメントをどのように作るかにかかってきていて、その一つの在り方が地方の府というものだと思います。

地方の府について憲法改正せずにそちらに進むこともおそらくできると思いますし、それ以外の権限の抑制の仕方といいますか、権限配分の在り方をご自身で考えるということはできるというふうに思います。

原田君。

原田秀一：ありがとうございます。

続きまして、米国をはじめ多くの国は、上院は地方の代表としての機能を有しており、私は我が国でも参議院の地方代表としての機能をもっと正面から認めるべきではないかと考えております。

人口減少と一極集中によって、地方は消滅の危機に瀕しています。

私の選挙区、香川県のように、参議院一人区は今後さらに加速度的に人口が減ってきます。

昭和37年の前奏で指摘されて以来、我が国は国策として一極集中の是正を掲げ続け、失敗し続けてきました。

同じく工業国であり、上院が地方代表であるドイツは、この病をうまく回避しています。

国家としての修正を正すには、統治機構の在り方から再考し、参議院を地方の府にする必要があるのではないでしょうか。

この点につきまして、両参考人の御見解をお聞かせください。

上田参考人：ご質問ありがとうございます。

アメリカですとか、あるいはドイツですとか、連邦制の国はやっぱり歴史的な経緯がございます。

もともとドイツは19世紀は国がバラバラでしたし、アメリカももともと州というのはステート、国でしたので、それが合わさったものです。

この場合、日本はじゃあどうかという問題がやはり根本的にはあると思います。

あと先ほど砂原さんがおっしゃったように、私も参議院のあり方は地方の代表が唯一の解だとは思っております。

申し上げましたように、さまざまな多様な意見、利害の中身というのはさまざまあり得ると思いますので、それも含めて参議院の皆様が規定されていく、そこは何とか開かれているんじゃないかというふうに考えてございます。

以上です。

砂原参考人：先ほどのお答えと重なるところがございますが、これは例えばで申しますと、例えば参議院が現状のままある時点まで参議院として進んで、ある日憲法が改正されて、その次の日から地方の府として活動できるかというと、私、これは非常に難しいと思います。

つまり憲法改正という議論が実際に行われる前に、地方の府としてのある程度の実績といいますか、プラクティスみたいなものの積み重ねがおそらく必要になってくるのではないかと思います。

これは仮に地方の府とした場合の話ですけれども。

それはどういうものかといえば、例えば参議院の審議の中で、衆議院と比べても明らかに地方に関係する議案について、より集中的に審議するですとか。

あるいはコミットメントというふうに申し上げると簡単な言い方になってしまいますけれども、地方の関連する法案ですとか案件について、衆議院とは違う何かというものを見せる。

もう少し裏返して言うと、そうではない案件について、より謙譲的であるということは、一つの態度の示し方ではないかというふうに考えております。

そういったものの上に、地方の府のような議論が出てくるのではないでしょうか。

原田君。

ご回答ありがとうございます。

大変勉強になりました。

私もまだまだ勉強不足でありますが、これからしっかり先生方の意見も参考にして勉強してまいりたいと思います。

時間もありましたので、ご質問以上です。

ありがとうございました。

佐々木雅文君。

公明党の佐々木雅文と申します。

本日は参考人の先生方におかれましては、ご多忙のところにもかかわらず、お時間をとっていただきまして、大変貴重なお話を頂戴いたしましたことを感謝申し上げます。

私も憲法を勉強し始めたときから、今もずっと意識していることの一つがありまして、それは、憲法判例百選の序のところで、芦部先生がこの重要な課題を2つ記されていて、その1つの中で、憲法判例は政治過程における1つの現象として、政治的観点から考察をしていくということの重要性、そしてその理由として、憲法判例が裁判官の価値優先選択を伴う、司法的立法の性格を持っているからだという、こういう一文があります。

まさにこの議員定数の配分、またそれに関する憲法判例というのは、そうした手法によるポリシーメイキングの一面が如実に出るものだと私自身は考えておりますが、先ほどもご紹介ありました、主に昭和58年、平成24年、そしてまた直近では令和5年の大合議判決を見ますと、この投票価値の平等性と合わせて人口比例のこと、地域代表のこと、利益代表などのこと、こうしたことを考慮要素として判決が導かれているという部分かと思っています。

上田先生は、この書籍の中でも裁判所の揺らぎという表現もされていらっしゃいますけれども、この間、主に昭和58年以降のこの最高裁判決は、今申し上げたような考慮要素を踏まえまして、この投票価値の平等性という部分について立法府に対してどういうような着地点を要請をしているものかという部分につきまして、お二方からそれぞれご見解をいただければと思います。

上田参考人この冒頭の1ページの冒頭で述べてます。

これは昭和50年判決からずっと代々引き継がれているもんですけれども、基本的には参議院と衆議院は変われない。

ただ、この枠ですよね。

この枠が参議院については、昭和58年判決の当時は、いわゆる都道府県代表論というのが明示的に組み込まれていましたので、広かったということだと思います。

ただ、その後、なぜ変わったのかというご質問を置き換えますけれども、これはおそらく、昭和58年当時は、いわゆる自民党の長期政権で、参議院ねじれというのはなかったわけですから、それは表面化してなかった。

しかしその後ですね、90年代からねじれが起き始めて、それこそ2000年代になりましたら本当に如実にそれが現れた。

やっぱりそれを、見ての判断の変換、あるいはその間にもちろん先ほど投票価値の平等っていうのが本当に重要なものなのかっていうそういうご質問ございましたが、おそらくやっぱりその世論というか、国民がそういうものを重視すべきだっていうそういう世論が強まってきているってことも見ながら、こう判断を変えたんじゃないかっていうふうに、まあこれ私の解釈ですけども、そういうふうに理解をしてございます。

砂原参考人ご質問ありがとうございます。

私は憲法学者ではないので、やや最高裁というか司法機関も、統治機構の一つとして見るタイプの研究なわけですが、そういった観点から見ると、やっぱり最高裁自身の近年の判断というのは、なかなか自らの首を絞めるわけではありませんが、一方向に向かっていることは事実だと思います。

佐々木雅文君。

ありがとうございます。

おっしゃるとおり、私自身もこの最高裁の判決を踏まえて、どのように対応していくかというところが大前提とした上で、考えていかなければならないなというふうに思っておりますが、先ほども砂原先生からもありましたが、この地方代表、また専門家的な議員という部分のあり方もあるのではないかということでありましたけれども、この日本国憲法の制定時の議事録を拝見しても、当時もこういう地域代表性をするのか、職能の代表性をするのか、どういうふうな利益代表をしていくのかというふうな議論はずっと重ねられている中で、他方でこの民意をどう集約することと反映していくことをどうバランスを取るかということも大事になるかと思います。

そうした意味で、先ほどもお話しありましたが、衆議院とまた違った参議院の地位というものを踏まえた上で、この民意の集約と反映という部分をどのように取り込んでいくかというところで、それぞれお二方からご見解をいただければと思います。

上田参考人ありがとうございます。

なかなか難しいご質問なんですけれども、集約という意味では、最終的に例えば法律であれば、法律はやっぱり決めなければいけないわけでございます。

で、先ほどから私、申し上げておりますように、今の憲法そのままでいくと、衆議院と参議院がぶつかった場合には、衆議院が3分の2で再可決しない限りは、法律はできないということですので、そこまでいって初めて集約できるっていうふうに、これはもちろん佐々木雅文君。

なり変わっていくということは、これはイギリスでも現にあることでございますので、なかなか理想は難しいかもしれませんけれども、そういう名誉的な在り方というか、決して力がないわけじゃない在り方というのを、参議院は一つの在り方として追求できるんじゃないかというふうに考えております。

以上です。

砂原参考人、やはり民意の集約のあり方というものを考えると、どうしても基本的には選挙制度の話にならざるを得ないところがあろうかと思います。

これについては、現行の選挙制度の極めて部分的な手直しからくじ引きのような議論までかなり幅広くありますし、それをどのように合意するかというのは非常に大きな問題だと思います。

地方代表のような話というのは比較的理解のしやすい話だと思うんですが、それ以外の形でやるときに重要になるのは、結局どのように衆議院の側と合意するかという、その合意のメカニズムをどういうふうに組み込むかが非常に大きなポイントになると思います。

一つはやはり両院協議会であろうかと思いますし、それ以外には、例えば先ほど上田参考人からご紹介ありましたイタリアの選挙制度などを考えますと、ほぼ対等の権限を持っていて選挙制度も結構近いところが。

佐々木君。

ありがとうございます。

以上で終わります。

松沢成文君。

はい、日本維新の会の松沢成文でございます。

本日は両参考人におかれましては、貴重な御意見をありがとうございました。

まず上田参考人に伺います。

先生の資料にもあるとおり、最高裁は定数不均衡について厳格な評価をしつつも、都道府県を単位とすることの意義を完全に否定はしていないものと承知をしております。

しかしながら人口減少が続く中で、都道府県単位にこだわり続ければ、定数を広げるか増やすか、あるいは格差を放置するほかなくなります。

そこで我が日本維新の会では、都道府県単位の選挙区を廃止し、全国をいくつかのブロック大選挙区制に改めるべきであると考えております。

憲法上、参議院の選挙区を都道府県単位としなければならないという明文規定はありません。

憲法解釈の観点から、参議院の選挙制度を都道府県単位からブロック制へ抜本的に移行することについて、どのように評価されますでしょうか。

上田参考人。

ご質問ありがとうございます。

憲法は今ご質問にありましたように、その点については、例えば都道府県にすべきとも書いていませんし、あるいはそういうブロック制にしろとも書いてございません。

そこは中立だと思います。

ただ、あるのは一つは投票価値の平等というのは、これははっきりと判例が示してございますので、ある程度枠はあるとはいえ、その枠を超えているのであれば、それやっぱり直さなきゃいけないということになりますので、そのやり方として、都道府県単位がおっしゃるように、このまま人口の動態見ていったら、もうすでに維持できないし、それがどんどん難しくなるということでしたら、半ば消極的なのかもしれませんけれども、それに改める方法として、ブロック制というのはあり得るというふうに考えております。

次に砂原参考人に伺います。

砂原先生の参議院を地方の府とする大胆な構想に私も賛同するものであります。

私も知事を務めた経験の中で、地方の要望が国の施策になかなか反映されず、大きな不満も抱いておりました。

そこでお話のように、さらに一歩進めて、日本でもドイツの連邦参議院のように、現職の知事や地方議員が参議院議員を兼務する。

これこそが、地方の声を国政に反映させる究極の改革であると考えております。

しかしながら、これを実現するためには、地方自治法の兼職禁止規定の見直しに加え、憲法第43条の全国民の代表の概念の見直し、すなわち憲法改正が必要となると思われます。

こうした地方のリーダーが直接参画する参議院という抜本改正の有効性と憲法上の課題について、専門的見地からどのように評価されるか、御所見をお聞かせ願います。

砂原参考人。

御質問ありがとうございます。

まず私、地方の府というのはあり得るとは思いますが、それだけだとは思っていないということだけはじめに申し添えますが、その上で今、委員から御提案のありましたような、地方の知事を参議院の代表にするといったようなことは全くあり得る話だと思います。

ただその時の方法は、別に知事ご本人が参議院の議員になる必要は必ずしもなくて、例えば副職の方ですとか、指名された方、アメリカでも上院なんかの時にはですね、上院議員が欠けた時に知事が指名するといったようなこともございます。

そういうのを考えると、別にご本人が出てくる必要とはじめから、もうそれどうしてもそのご本人が出てくる必要というのはないわけですから、憲法的にはですね、兼職規定、憲法的に法律的にも、兼職規定がそこまでいきなり引っかかるかというと必ずしもそうではないと思います。

問題はやはりその指名というか、選挙ではない、国民の選挙ではない形で選ぶ形をどういうふうに憲法に入れるかというのが問題になろうかと思います。

次に本審査会の運営のあり方について問題提起をいたします。

本日の審査会では、一票の格差や選挙制度について議論がなされておりますが、私は今、大地震が頻発し、大災害と常に隣り合わせにある日本で、本審査会において最も優先して討議すべきは、緊急事態条項の創設、とりわけ国会議員の任期延長と緊急政令、緊急財政措置のあり方であると確信をしております。

そもそも緊急事態条項の創設は、自民党と我が党による連立政権合意にも明確に盛り込まれた重要課題であり、自民、国民、維新の3党で緊急時の議員任期延長の具体的な憲法改正案が作成され、他の多くの会派との間でも既に幅広い共通認識が形成されております。

現に衆議院の憲法審査会では、この共通認識を土台とした実質的な討議が大きく進展しております。

それにもかかわらず、我々参議院の議論は遅滞して進まず、いまだ平時のテーマで足踏みしている状態は、極めて遺憾であると言わざるを得ません。

幹事会で緊急事態条項の優先討議を、ぜひとも御協議ください。

次に、1週間前の4月15日、前回の本審査会における、れいわ新選組の奥田委員の発言について、看過できない重大な問題があるため、意見を申し述べます。

奥田委員は、意思表明の中で、貧困問題を取り上げ、政府・自民党を憲法25条違反だと糾弾し、「政府・自民党は恥を知れ」「自民党は憲法を触る資格など、みじんもない」と。

と罵声を浴びせました。

正直申し上げて、私はその無礼な発言にびっくりいたしました。

自民党の皆さんは、このような発言を許していいんですか。

これが許されるなら、憲法審査会の審議は委員が罵り合う下品なものになり下がってしまいますよ。

そもそも憲法審査会は、国家の最高法規について客観的に法理的な審査を行い、憲法改正案を作成する厳粛な場であります。

そこで憲法改正絶対反対や他党の憲法政策を批判するのは、もちろん自由です。

しかしながら、その発言は品位と節度を守るべきであり、他党の発言を戯言と切り捨て、「恥を知れ」などと口汚く罵る発言は、国会法が禁じる無礼な言葉そのものであり、参議院の品位を著しく貶め、憲法審査会の秩序を崩壊させるものであります。

以上を踏まえ、当該発言者が謝罪の上、自らの不適切な発言を取り消すことを強く求めます。

仮に取り消さない場合は、幹事会において、今回の発言が許されるべきなのかどうか議論をした上で、会長から厳重注意をするなど、何らかの対応を取るべきであることを主張し、私の要望といたします。

以上です。

長浜君。

参政党の宮出千慧です。

本日は質問の機会をいただき誠にありがとうございます。

また上田参考人、砂原参考人におかれましては、お忙しいところお越しいただきまして、貴重なお話をありがとうございました。

私ども参政党は、創憲、つまり国民の手で憲法を1から作り直すということを掲げております。

GHQの占領下で作られたものではなく、国民が改めて我が国の在り方を考え、活力を取り戻すことを目指しております。

そして、参加型民主主義により、国民の声がしっかりと政策決定に反映される政治を推進していきたいと考えております。

上田参考人の資料にもありましたように、全国で投票率が上昇した中、合区の導入によって、島根の投票率は伸びたものの、全国より低い水準に留まり、鳥取、徳島、高知では、投票率が著しく下がりました。

現在、日本の人口減少には歯止めがかかっておらず、新たに合区となる県も出てくるのではないかと懸念されております。

全国知事会からも、参議院選挙における合区の解消に関する決議が出されており、人口減少に直面する地方の実情が国政へ反映しがたくなる状況が生じると指摘をされております。

このようなことから合区の解消が望ましいのではないかと考えております。

まずは砂原参考人にお伺いをいたします。

現在導入されている合区について、合区の主な根拠は1票の格差の是正ですが、人口の少ない地域が担う国家的公共財は都市の経済活動が成立するための基盤でもあります。

また経済のみならず日本の豊かな自然と文化は、それぞれの地域で土地や伝統文化を守り続けてきた先人たちの努力によって築かれたものであり、それを現在も守ってくれている人たちがいるからこそ保たれております。

この政策形成から遠ざかることで、具体的にどのような弊害が生じているとお考えでしょうか。

お聞かせください。

砂原参考人、かなり大きなご質問で、最後の方の部分について詳細にお答えするのはちょっとなかなか難しいところではありますが、まずお答えすることとしては、やはり人口に応じた、つまり人口比例の投票価値自体はその価値が極めて重要なものというのはなかなか揺るがしがたいところがあります。

やはり国民の平等を考えたときに投票価値がなぜ違うのかについて説明できる理屈というか別の価値があればいいと思いますが、それがない限りはやはりなかなか難しい。

そして今委員がおっしゃったことを理解できるところがありますが、現状ではですね、やはりその、これはまさに、これは本当に釈迦に説法なので申し訳ないところがあるんですが、皆様は国民代表でありますので地域代表ではありませんから、当然のところ議員として国会で議論される中でそういった問題が消化されるということは現行制度で期待されていることかと思います。

宮出君。

はい、ありがとうございます。

国民代表として日本国の国益、そして日本人の利益を考えていくことが先決であるということを理解をいたしました。

ありがとうございます。

次に上田参考人にお伺いをいたします。

参議院の任期が6年であり、解散もないというこの設計がですね、衆議院とは異なる時間軸で政治に取り組むことを可能にする重要な制度的特性であると考えております。

参考人は、参議院を衆議院とは異なる再考の府としての独自性を持つべきとのお考えだと思うのですが、その再考の府ということと合わせて、私は参議院のこの任期制度と地域代表的な性格とが互いに整合しているというふうに言えるのではないかと考えております。

合区は1票の格差という数の問題への対処として導入されましたけれども、それによって参議院が本来持ち得る制度的特性である長い任期を生かして。

上田参考人、今委員の御質問でですね、参議院っていうのは任期が6年で解散もないと。

したがってその時間軸がやっぱり衆議院とは違うんじゃないか。

これはおっしゃる通りだと思います。

これは日本国憲法の条文にはっきり書かれておりまして、それこそ憲法改正しない限りはもう動かないもんでございますので。

これは間違いなくそうだと思います。

最高裁のメッセージは、全国に代表なので、その立場で全国のことを考えるべきだというのが最高裁のメッセージでございますので、ここは必ずしもそうではない。

もちろんそれを先ほどから申し上げているように、参議院の方々が自分たちで自己規定をされて、その一つの選択肢として地域代表であると、そういうあり方を考えられるのは、これはもちろん可能だと思いますが、そこは少しレベルが違う話なのかなというふうには考えております。

以上です。

宮出君。

はい、貴重なお話ありがとうございました。

私もこれから学びを深めていきたいと思います。

長浜君。

時間が参りましたので終わります。

ありがとうございました。

山添拓君。

日本共産党の山添拓です。

今日は貴重なご意見をいただきありがとうございます。

お二方にご質問です。

お二方とも今日の意見陳述の中で、参議院の選挙制度、参議院に限らずかもしれませんが、選挙制度とその権限に密接な関係があるというご意見を述べられていたかと思います。

上田参考人には、4年前にもご意見を頂戴したことがありました。

今日も陳述の中で、権限と組織は相関関係という言葉も紹介されており、印象に残っております。

つまり、選挙制度と組織のあり方、そして権限、これは相関関係にあるというときに、現行の憲法では、全国民代表、また衆議院と同等の権限や役割を持たせております。

今日も議論があるような地方代表制や特定の職域などを代表するということではなく、衆議院と同等の権限、同等の代表制、その趣旨や狙いというのは、現行の憲法としてはどういうところに期待をしているものだとお考えでしょうか。

上田参考人。

ありがとうございます。

大変大きなご質問でパッと満点の答えは出せないんですけれども、これ同等の権限かどうかというところは解釈の余地がございます。

先ほど申しましたようにほぼ等しいのは確かですけれども、違うと見るか、やっぱり同等だと考えるか、ここは解釈の余地があろうかと思います。

あと、ただ両方とも言えば国民代表ですので、そういう意味で近しいものを与えているのかなと思います。

ただ他方で、先ほどのご質問でございましたが、はっきりこう任期は食い違っておりますし、解散もないと明らかに参議院の方が時間軸は長く考えるということは、これは憲法が求めておるのは確かだと思います。

あともう一つは、砂原参考人もおっしゃっていましたが、日本国憲法の条文というのは、やっぱり地方自治の本書なんですけど、割とこうふわっとしてるものが多くてですね。

その中で解釈の余地が広いもんでございます。

で、国会のその運営のあり方についてもですね、やっぱり解釈の余地が広いもんだと思いますので、その中ですね。

砂原参考人。

これもどうしても上田さんと近いお話になってしまいますけれども、やはり憲法で規定しているとか求めていることは、両議院で組織するということなわけです。

これが何かというと、結局のところ衆参両院でどのような決定を導くかみたいなことをきちんと考えてほしいということでもあろうかというふうに私は理解しております。

つまり、衆議院は衆議院、参議院は参議院で独立だということはしばしば言われるわけですし、選挙はそれぞれ別に選ばれるわけですが、両者がずっと突っ張り合うということは予定されていないといいますか、両者で国会を形成しているということをやはり改めて考えていただきたいと。

その中で参議院が、例えば衆議院も自分なりの役割を考えるべきだと思いますが、参議院が例えばその両議院の役割分担の中で、権威的な地位を取るということは別に不思議ではないと思いますし、両議院として決定をするときにどのやり方が良いかということを考えた上で、参議院が特定の行動を取る、衆議院が特定の行動を取るということは十分にあり得ると思います。

山添君。

どうもありがとうございます。

地域代表ではなく全国民の代表であることを求めて、かつその国会に民意をなるべく正確に反映させる、これは議会制民主主義の下では最優先されるべきだと思います。

その下で衆参でそれぞれの役割をどう踏まえて臨むのかということに、お二方のご意見もあったかと思います。

参考にさせていただきたいと思います。

その上で、この点もお二人に伺います。

参議院の選挙制度の見直しは2009年の最高裁判決で、投票価値の平等のための仕組み自体の見直しを提起した。

これを受けて各党の議論が重ねられてきました。

私たち日本共産党は、選挙制度の抜本的な見直しとしては、多様な民意がより正確に反映される、比例代表を中心とした選挙制度にすべきだと提起し、合意形成に向けても取り組んできたつもりです。

一方、現実には2012年、4増4減で先送りとなり、15年、2つの5億と10増10減で一時しのぎとなり、さらに18年、5億の矛盾を緩和するという思惑のもとに、比例代表に特定枠制度が持ち込まれました。

求められていたのは、投票価値の平等のための抜本的な見直しでしたが、当時憲法改正こそ抜本改正だ、などと述べた政党もありました。

振り返ってみますと、一連の選挙制度の変遷というのは、特定の政党の都合によって進められてきたというところがあるかと思うんです。

これは本来の議会制民主主義に求められる選挙制度についての議論のあり方ではないように感じます。

お二方のご意見を伺います。

上田参考人。

ご質問ありがとうございます。

これもなかなかお答えが難しいご質問なんですけれども、正直申しまして、ちょっと言い方になりますが、皆様はこの選挙制度に関しては当事者、非常に切実な当事者でらっしゃいますので、そういう意味でどういう選挙制度をするかということが、それぞれのお立場からやっぱり考えがある。

これはもう事実としてあろうかと思います。

ただそれをさわりながら、それをきちんと筋の通った、理念に基づいてきちんとやっぱり議論をして、その中でこう落としどころを作っていくというか、それはやはり国会として大事なあり方なんじゃないかなというふうに思っております。

すいません、これでご勘弁いただければと思います。

砂原参考人、どうしてもらうしような話になってしまいますが、やはりご自身が選ばれるような選挙制度について、努めて客観的に議論するというのはなかなか難しいところがあるのは事実で、多くの国ではやはり第三者的な組織がもう少し選挙制度についても議論します。

これはただ選挙制度というときに、日本の文脈ではやはりどのように選ぶかという投票方式が注目されることが多いですが、やはり選挙制度はそれだけではありませんので、例えば先ほどから申し上げているような選挙をいつやるかという選挙のタイミングの問題もそうですし、あとは選挙運動期間ですとか、そういったものも含めて、もう少し議員とは違うところに決定を委ねるというのは、他の国ではしばしば取られる方法であるかなというふうには思います。

山添君

控えめながらも有効な有意義な御意見をいただきましてありがとうございます。

選挙制度については参議院では参議院改革協議会が設置され、その場で各党各会派が参加するもとで時間もかけ、また合意形成を図る中で、今ご指摘のあったような第三者的な意見も踏まえながら制度の方向性を定めていくということが参議院で取り組まれてまいりました。

ですから私どもとしては、本来この憲法審査会における憲法改正発議を任務とする審査会における議題としてはふさわしくないという考えを持っております。

今日ご意見もいただきましたことを参考に、今後の議論に加わっていきたいと思っております。

ありがとうございました。

奥田ふみよ君。

れいわ新選組、奥田ふみよです。

本日は貴重なご意見をお聞かせいただきまして、ありがとうございました。

上田参考人は、以前、選挙制度に関する専門委員会で、「過激なことを申し上げるが」と断った上で、参議院の選挙区は衆議院に委ね、全国比例は参議院で、といった趣旨の発言をされていらっしゃいます。

これは全国比例という選挙システムが一番小さな声を拾えると考えているれいわ新選組と親和性のあるお考えです。

その上田参考人にお伺いします。

後議院が生まれた根拠は憲法14条です。

この憲法14条で法のもとの平等の「法」とは、尊厳を軸にした憲法を指すと私は理解しています。

今、自民党は14条とは違う条文を解釈して後議院を解消しようとしています。

それは、主権者の立場からすると、1票の格差の解消ではなく、これまで13回も最高裁判決を受けたため、自分たちがこれ以上、違憲判決を受けないための仕込みではないかとも思えるのですが、上田参考人のお考えをお聞かせください。

ご質問ありがとうございます。

私が申し上げた趣旨はですね、ちょっとふんわりした言い方で申しますと、両議院で一つの国会ですので、両議院でいかにしてうまく国民の声を反映し、それから集約していくかという、その観点で参議院の問題というのは、参議院だけではなくて、やはり衆議院とのセットで考える必要があると。

例えば一案として、衆議院は集約を重視すると小選挙区制、参議院は多様な意見を反映。

ただし、これは先ほど申しましたように、なかなかぶつかると難しい。

憲法審査会、優越の度合いがないというように考えますと14条があるんですけれども、それと一見矛盾するかもしれないような条文が入るということは、これは論理的にはあり得て、ただもちろんそれが政治的に良いのか、あるいは本当に倫理的に良いのかというのは、これはまた別途議論をしなければいけない問題だというふうに考えております。

以上でございます。

奥田君。

貴重なご意見、本当にありがとうございました。

ところで、先週も言及しましたが、れいわ新選組は、この憲法審査会自体を否定しています。

先ほど、松沢成文議員からもご指摘ありましたが、先週の憲法審査会で、私が不適切な発言があったということで、先輩議員の方から注意を受けました。

憲法審査会を、まるでアリバイ作りのような「茶番憲法審査」と言ったからだそうです。

なぜ茶番だったか。

理由があります。

私は福岡県の糸島市というところに住んでおり、向かいの家に生活保護を受けているおじいちゃんが住んでいます。

本当にお金ないんです。

台風で屋根や壁が壊れると、自分でトタンを打ちつけて応急措置をするような大変な生活をされています。

生活保護の少ない受給額をやりくりするけれど、物価高で消費税すら減税されず、本当につらい生活をされている。

でも私には自分で釣った魚をくれたりする。

私が国会で発言するとき、いつもこのおじいちゃんの顔が目に浮かびます。

だからせっかく憲法審査会で議論するなら、6.5人に1人が貧困に陥らせて、憲法25条違反してんだから、何より25条を全国民に保障するために、徹底議論しなければいけない。

そんな思いから、「茶番」という言葉になったまでです。

私はつい最近まで、国会の外にいた普通の3人の子供の母親です。

驚きました。

憲法審査会の幹事懇談会という場で、昼からうな重が出てきた。

おじいちゃんの顔が目に浮かんで、私はとてもじゃないけれど食べられなかったです。

何十年もやっているベテラン議員さんたちは、昼からうな重食べることに何の躊躇もないでしょう。

そこでその次の憲法審査会ではまた後議院の話をしようと決める。

今日で9回目。

本丸である改憲項目や緊急事態条項を議論せず、お茶を濁す。

まるで寝た子を起こすな審査会。

これが茶番と言って何が不適切なんでしょう。

国会議員になって8ヶ月、国会のしきたりに毎日驚いています。

悲しみに打ちひしがれている日々です。

なぜなら、あまりに国会の外の生身の生活者、庶民の暮らしとかけ離れた空間だからです。

国会の中に今を真面目に生きる労働者たちや主権者が全然いない。

憲法審査会でうな重を食べながら、次回のテーマを決めるという貴族空間に私は叩きのめされました。

大先輩の国会議員の皆さん。

私は生身の国民の叫びを代弁したまでで、それが茶番という言葉になっただけなんです。

新人議員の言論の自由はないのでしょうか。

真実相当性に足る根拠ある説明がなければ、それはただの主観でしかないと思います。

私は今回の一件、新人議員の言論の自由をベテラン議員の主観で侵害されたと感じています。

これは私にとっては憲法違反そのものだと強く抗議いたします。

今日、奥田事務所の紹介だけで185名の傍聴者を御案内しています。

それだけ憲法審査会は、全国民の注目を集めているんです。

何が皆さん気になっているのか。

自民党の改憲本丸、緊急事態条項についてでしょう。

そして自衛隊の憲法明記についてでしょう。

昨日の4月21日のXの投稿で、しれっと報告がありました。

「防衛装備移転3原則とその運用指針を改正しました」と。

一刻の首相が記者会見も開かずに、軽々しく憲法違反になりかねない投稿をされました。

戦後最悪の暴走の極みではないでしょうか。

高市自民党そのものが憲法違反だと言わざるを得ません。

主権者は自民党の暴走に対して不安、恐怖、怒り、さまざまな思いでこの憲法審査会を監視しています。

この憲法審査会が憲法を改正してしまうのではないか。

だから皆さん傍聴に駆けつけるんです。

徹底議論しなければいけない、そんな思いから。

ごめんなさい、息が荒れた。

野党の役割はですね、与党の暴走を食い止めるためにあるんじゃないでしょうか。

そのために、どんな議論を戦わせているか、今日ここに来ていらっしゃる主権者たちは、自分たちの目と耳で鑑賞しにいらっしゃっているんです。

4月19日は、国会前で3万6000人、全国で170か所以上、デモが行われたそうです。

130箇所。

たった1週間で40箇所も増えています。

皆さんご存知でしょう。

国会の外でも憲法改正を止めようとしている。

そして国会の中でも憲法改正を止めようと、政治を知る権利の下、今日は185名の方が傍聴という名の見張りに来ていらっしゃる。

主権者のための傍聴席なのに座席数全く足りませんよ。

80人でもういっぱいなんですから。

主権者の知る権利、これ侵害していませんか。

今すぐ主権者のための傍聴席を増やしていただきたい。

最後になりますが、自民党と維新はとにかく憲法を守れ。

そして野党は全国民の平和を守るために、暴走政治と真っ向から真剣に言論で戦え。

そして主権者の皆さん、ますます傍聴席を埋め尽くして、国会議員たちをしっかり憲法で縛るために歯止めをかけてください。

終わりにいたします。

長浜会長奥田君の発言中に不穏当な言辞があるとのご指摘がありました。

会長といたしましては、後刻、議事録調査の上、適当な処置をとることといたします。

引き続き質疑を行いますが、これより質疑時間は答弁を含め、各5分以内といたします。

藤井和弘君

藤井和弘はい。

自由民主党の藤井和弘です。

両参考人の先生方、本日はありがとうございました。

私は令和4年の参議院選挙で鳥取県、島根県合区に伴う特定枠の候補者として当選をいたしました。

本日は私のこれまでの実感も含めてご質問をさせていただければと思います。

鳥取県、島根県、海岸線東西に350キロ、また平野部、山間部も含めて、そこが私の活動の場となっております。

鳥取県に住んでおりますので、島根県の皆様の元に伺いますと、「よく来てくれたね。

この広い合区選挙区で、島根県の代表にもしっかりと仕事をしてくれよ」と、そういうような声をいただきます。

また同時に、「絶対に合区を解消してくれ」と、やっぱり地域の都道府県の代表というものが俺たちは必要なんだと、同時にそのような声もいただきます。

また、主権者教育として地元の子どもたちにですね、お話をすることもあるんですけれども、いろいろな議題でお話をします。

論点によっては興味のある子どもたち、興味のない子どもたちといるんですけれども、合区という話になるとですね、やはり多くの子どもが興味を持ちます。

その子どもたちに「日本で一番人口が少ないところはどこかわかるかな」というと、地元ですので「鳥取県だ」と言います。

次に「人口が少ないところはどこでしょうか」というと、「島根県です」と答える子どもたちもいます。

私がそこで、「鳥取県と島根県は今人口が少ないから、2つで1つの選挙区で代表は1人しか出せなくなっているんだよ」というと、多くの子どもたちが驚き、また呆れ、苦笑いを浮かべ、そのような感情を持っております。

まさにそういった有権者の方であったり子どもたちの反応を見ると、直感的にやはりこの都道府県という単位は、帰属意識を持った共同体として連綿と受け継がれてきたものだと実感をしております。

このような歴史的、政治的、経済的、社会的に一つの共同体としてある都道府県から代表を出すということは、これは本当に大事なことなんだと、私はこれまでの活動を通して実感をしてまいりました。

合理性があれば、投票価値の平等は一定程度保障されることもあるというご発言も今日はありましたけれども、同時に衆参の権限のお話もございました。

私は参議院の意義として、参議院が衆議院に対しての抑制均衡補完の機能を確保するためには、やはり参議院の権限というものは今のままでなければならないと思っております。

その時に、この都道府県代表を参議院として確保していくという考えの中で、やはり私は地方自治というもののあり方を考えていく、強化ということだと思いますけれども、そこが必要だと思っております。

この参議院に都道府県代表を出すという意味で、地方自治の強化というものがどのように影響していくのか、そのことについて両参考人のご意見を伺えたらと思います。

よろしくお願いいたします。

上田参考人ご質問ありがとうございます。

これはなかなか難しい問題でございまして。

憲法の要請で、一方で法の下の平等が、投票価値の格差というのは求められていると。

ただ他方で、一つの法定式でございまして、権限の問題でもって、それはいくら緩和するんじゃないかと。

ただ今日、3番目の道として、その地域代表というのはやはりないのかという、そういうご質問でございますが、これは私、意見で申し込めましたように、やはりそれはそのお題目だけでは相当難しいからと。

やはり内実が伴うものということを申し上げてお答えさせていただきます。

砂原参考人。

ご質問ありがとうございます。

一つはやはり私も申しましたとおり、日本の憲法の場合は地方関係を極めて柔軟に作っているところがあります。

それで地方側の責任というものも、それほど厳密に規定されているわけではない。

他の国と比べてですけれども。

そうするとやはりその状況で地方代表というのは難しいところがありますというのは申し上げてきたとおりですが、であればその法律、それでも地方代表というものを追求するのであれば、やはり法律としてそういった地方の責任というものをどう考えるかをもう少し定義していくとか、そちらの方が必要になってくると思います。

そうするとやはりですね、一票の格差の課題がいろいろ議論されるわけですが、そういった形で地方にこういう責任があって、地方の代表として参議院が議論するんだといえば、今度はかなり突っ込んだ言い方をしますと、むしろ都市の都道府県の議席を減らせるのかという話だと思うんですね。

今は都市の都道府県の議席がもっと多いわけですけど、地方代表というのであれば、それはもうその議席数がすごく減るはずです。

そういった議論がなされていて、地方代表ということであれば、おそらく一定の説得力というのは出てくるんじゃないかというふうに思います。

藤井君。

最後になりました。

質問終わります。

ありがとうございました。

小西博之君。

立憲民主・無所属の小西博之でございます。

両参考におかれました、お忙しい中、本日誠にありがとうございました。

私からは、お二人の参考人に、この参議院の一票の格差に関する歴代の最高裁判決の基本論理を踏まえたときに、この合区の解消策としてどういうことが考えられるのか、ちょっとその判決の論理に基づきながら、御見解をいただきたいというふうに思います。

先ほどの我が会派の山内議員の意見の中にもございましたけれども、昭和の時代から最高裁判決、同じことを我が国会にボールを投げてくれております。

いかなる具体的な選挙制度によって憲法の趣旨を実現し、投票価値の平等の要請と調和させていくかは、任意制のもとにおける参議院の性格や機能及び衆議院との移動をどのように位置づけ、これをそれぞれの選挙制度にいかに反映させていくかということ点を含め、国会の合理的な裁量に委ねられており、少し飛ばさせていただいて、参議院に衆議院と異なり、ご協力ありがとうございました。

これもずっと同じことを言っております。

14条の投票権の平等と国会裁量についての最高裁のこの調和の考え方だと思うんですが、まず上田参考人に伺いたいんですけれども、先ほどのレジュメの2ページの中で、参議院は衆議院との関係で権限を譲歩することによって、この投票価値の平等の最高裁からの、要は追及をですね、交わすことができるんじゃないかとおっしゃっていただいたと思うんですが、今私が読み上げさせていただいた最高裁の判例法理は、むしろですね、任選のもとにおいて参議院が衆議院とは異なる独自の機能や役割を国民のためにどう果たせるのかを考えて、それを実現するための国会改革、国会法などの改正を行って、最後独自の機能を発揮させようというので、どちらかというと参議院がさらに、衆議院も頑張るんだけど参議院はより頑張る、そういうプラスのですねことをやれば、この投票価値の平等において国会裁量というのが大きく認められる余地があるのではないかというふうに読み取るべきではないかと思うんですが、見解をお願いいたします。

上田参考人。

ご質問ありがとうございます。

これはもう最高裁の読み方ですので、今の委員のような読み方も可能だとは思いますが、私の立場はですね、独自の機能、独自の機能はもちろん追求すべき、私もそういう立場でございますが、私は決定権というのはやっぱり一つポイントで、先ほどの合意形成というか、そこでやっぱりどこまで参議院が強く出るのかというところが、一つのポイントなのかなというのは私の立場でございます。

どういうの？例えば、例えば国勢調査ですとかね、そういう調査機能みたいなところっていうのは決定権と関わりませんので、そういうところで例えば発揮するだとか、あるいは決定権と申しましても、先ほど地方の代表っていう議論を突き詰めていくならば、砂原参考人もおっしゃられたように、じゃあやっぱ地方に関わる議案については頑張るけれども、それとはあまり関わらないような議案については譲歩するだとか、そしたらそれは本当に文字通り行動として、参議院が独自の機能を果たしているっていうふうに、大交差の目に映るんではないかなというふうに考えています。

そういう意味では近しいのか、ちょっと違うのかわかりませんが、そういうふうに理解をしております。

以上です。

ありがとうございました。

小西君。

失礼いたしました。

はい、ありがとうございました。

では、砂原さん、これ同じ質問なんですが、ちょっと前段で、我が会派はですね、この参議院を地方の府、あるいは地方の代表にすべきという見解は主張はいたしておりません。

分かりやすく申し上げれば、地方問題をより頑張るハウス。

衆議院も頑張るんだけども、参議院は機構改革までやってですね、例えば地方創生基本政策委員会などというようなものを作るですとか、あるいは全国のこの自治体の首長とのこの陳情等をですね、より連携強化した国会審議を、調査審議を充実させるですとか、そういう機能改革を行うことを考えております。

で、その結果ですね、あくまで結果ですけれども、各都道府県からどうしても1人、参議院議員が必要であると。

そうでなければ、この参議院議員の地方問題を頑張る。

あるいは先ほど山内議員がおっしゃいました、広域災害について頑張る。

あるいは行政評価について頑張る。

そうしたことが十分には果たせないのではないかというような問題意識でございます。

ちょっと時間がかかるので、災害対応だけでですね、参議院って一体何役に立つかというんですが、今の選挙制度上、全県を見ている国会議員は我々、参議院の都道府県選出しかおりません。

大臣選出なんですが、2019年に暴走台風というのがありましてですね、9万件を超えるような屋根が壊れたんですが、そこにブルーシートをかける自衛隊の2戦目のブルーシート部隊を作りました。

で、防衛省の歴史で初めてですね、それを陣頭指揮するために、背広組の官僚を都道府県に送りました。

ただ、都道府県では駄目だというので、だけでは駄目だというので、今度、野党の地震のときに、和嶋佐通市という基礎自治体に初めて、その経験を踏まえて、この背広組の管理を、防衛管理を送ってもらったようなことがございます。

このような取組を、ハウスとして、大災害における、広域災害における自治体、あるいは行政の力を、我々がしっかりと発揮させる、そういう取組が必要だと思うんですが、ちょっとそういうことも含めて、質問ですが、先ほどの、私が読み上げさせていただいた、最高裁の歴代の判例法理に照らすと、参議院として衆議院も頑張るんだけど、参議院がより頑張ることを、機構改革、公選法改正などをして付加すればですね、最高裁との間関係で、投票価値の平等について、よりしっかりとした、なんて言いますか、キャッチボールを投げ返すことができる、というふうに、ことについてご見解をお願いいたします。

砂原参考人。

2点、なるべく端的にお答えしたいと思います。

1点目はですね、今、委員もおっしゃっている中で出てまいりましたが、何かを縛って、それによって行動が変わるというのは、おそらくあまり望ましくはないというふうに私自身は考えています。

つまり参議院が参議院でやっていることが次第により法律とか憲法という形で変わっていく方がおそらくやりやすいやり方なのではないかなというふうに私自身は考えております。

それからもう一つでご質問あった最高裁からの意見に対する対応ですけれども、やはり難しいのは例えば憲法を変えるかどうか、それから付属法を変えるかどうか、その付属法の何を変えるかどうかによってかなり場合分けが必要なところがありまして、例えば憲法、その場合分けをすると、難しい。

あまり比べにくいところを比べたり、議論がどうしても拡散してしまうところがありますが、それをコントロールしながら議論を進めていただくのはある種のお願いのような形になってしまいますけれども、そういったいくつかのパターンがあることを踏まえた上で議論をしていただけるといいのではないかというふうに思います。

松沢成文君。

日本維新の会、松沢成文でございます。

両先生におかれましては、今回も貴重なご意見、拝聴させていただきまして、本当にありがとうございます。

まず、上田先生に憲法訴訟論の観点から質問をさせていただきたいと思っています。

先生、先ほどのご説明の中で、判例の判断枠組みというところで、1番目と2番目が混ざり合っているという表現をされたと思います。

意見状態という、いわば中間的なカテゴリーを維持しつつ、事情判決で救済を拒む現在の判例構造は、規範としての憲法を実効的に保障する司法審査のあり方として正当化できるとお考えでしょうか。

仮に現行の立法裁量論、司法消極主義では限界があるとすれば、憲法改正によらず、解釈論、立法論の範囲内で、これは先生どこかでお書きになっておりましたけれども、イギリスのバウンダリーコミッション、選挙区画決定委員会ですか、のような選挙区画、選挙区確定の中立、独立機関化を制度的に実現する余地はあるとお考えでしょうか。

まず、上田先生にお願いいたします。

上田参考人。

ご質問ありがとうございます。

判断枠組みのところでございますが、混ざり合っているというふうに申しましたのは、こういうことでございます。

例えば令和5年判決がそうですけれども、素直に考えると不平等状態っていうのは、普通には例えば何倍っていうの数字は明示してませんけれども、「これはひどい」っていう話。

だけども国会がもともと基本的な判決としてどういう仕組みにするかっていうのは国会が判断できますので、その法律を改正するのに時間かかりますから、そのちょっとタイムラグを待ってあげるっていうのが、そういう理解だったんですけれども、今の令和5年判決はもうもともと時間かかるもんだからOK、合憲。

そういう意味で混ざり合っているということでございます。

これが委員のご質問の趣旨を組み取れているかわかりませんけれども、果たしてこういう状態が適切なのか、これはちょっとなかなか評価が難しいんですが、ちょっと政治学的な評価になりますが、現時でもこの最高裁がこういうやり方をずっと取ってくる中で、最高裁の目線から見た場合に、投票価値の格差というのがだんだん現に縮まってきておりますので、その意味では成功しているという、ちょっと外見的なあれですけど、そういう評価は本件の侵害に当たらないというふうに考えております。

以上です。

ありがとうございました。

それでは次に、砂原先生に質問させていただきます。

政治制度論の観点からお伺いします。

先生も先ほどの御発言の中で、格差は制度の帰結であると、もう既に御発言になっておるんですが、現行の都道府県単位選挙区、半数改選という制度的枠組みを前提とする限り、格差の実質的解消は制度論的にはほぼ不可能と評価してよいんでしょうか。

砂原参考人。

失礼しました。

委員のご質問ありがとうございます。

まず1点目ですが、現行制度を前提として、都道府県でやるということであればおっしゃるとおりだと思います。

つまり合区以外にはおそらく難しいのではないかという意見を私は持っております。

それに対する考え方として、例えばブロック制みたいなことは十分に議論できる話でありますが、そのブロック制についても具体的にどういう民意を得ようとするのか、つまりブロックの中がさらに選挙区に分かれるのか。

それも不可能ではないと思いますし、あるいは比例代表にするのか、政治学者の中ではあまり評判のいい方向はありませんが、中選挙区制にするかとか、そういったようないくつかの議論というのはあって、それはおそらく実際のところブロックをどういうふうに作るかというものとかなり重なってくると思います。

長浜会長。

ありがとうございます。

時間になりましたので終わります。

原田秀一君。

国民民主党の原田秀一と申します。

両参考人には貴重なご意見を頂戴しましてありがとうございました。

お二人の参考人に、1票の格差の考え方について、改めてご意見を伺いたいんですが、参議院議員選挙における直近の選挙での1票の格差、3.13という数字について考えてみると、参議院選挙では選挙区選挙と同時に比例代表選挙も50議席分行われておりまして、この50議席分を外して74議席分だけをもって1票の格差という議論をしていること自体に合理性があるのかどうかということについてであります。

言うまでもなく比例代表は1票の格差はないわけでありますので、そして選挙区と比例代表で1票ずつ、有権者の皆さんは1つの選挙に2票投じていただいているということを考えたときに、この辺りのところも踏まえて1票の格差を論じる上で比例代表が含まれないことに合理性があるのかどうか、この点についてお二人の参考人の御意見をお聞かせいただきたいと思います。

上田参考人。

御質問ありがとうございます。

2つございまして、これ私の考えというか最高裁が当初からそれでやってきているということは、1人が2票を持っているから1人で見ればそれを全体で見るべきだ。

これも合理的だと思いますし。

しかし先ほどのその50議席がどう見るかって話と、何を基準に、どこで切り取って投票価値の平等を見るかっていうのは、やっぱりいろんな切り取りがでございますので、その選挙区に投じる1票で見るんだっていうのも、これは決してそれ自体が不合理なものだとは私は思いません。

一応お答えとして終わらせていただきます。

砂原参考人。

私も2つございます。

1つは合理的だという答えで、それは比例部分と選挙区部分と2つの層、ティアがあるので、それぞれのところで1票の格差というか、投票価値の平等性を議論すること自体はそんなに変なことではないというのが1つ目の答えです。

もう一つは先ほどの上田参考人の話とも少し近いところがありますが、そもそも1票の格差というものが測定の方法として望ましいかというと、私は必ずしもそうは思いません。

定数不均衡という観点から見たら、もっと激しい定数不均衡があるというふうに考えているところがありますので、そういう意味ではその1票の格差、つまり最大選挙区と最小選挙区だけを比べるというのは、合理的な比べ方ではないというふうに思います。

ただし、そういったような定数不均衡全体を見ると、おそらく都道府県単位で選挙をすること自体が

長浜会長。

ありがとうございます。

もう一点、両参考人にご質問させていただきたいと思いますが、都道府県代表としての役割というものを明示、明確にしてはどうかという意見があって、それに対して、いわゆる、失礼、連邦制を敷いている国と違って日本の場合には、なかなかなじまないんじゃないのかという意見も他方であるわけでありますが、一部の識者の方々の間では、例えばドイツの連邦制と比べても日本の都道府県は歴史的にも文化的にもいわゆる独立性が極めて高いのではないのかといったようなご意見もあったりしますので、そうしたことも含めて日本の都道府県代表と、いわゆる連邦制との間で比較したときに、都道府県の方が弱いと思われているかどうかということについてだけで、ちょっと両参考人に簡単にご意見いただければと思います。

上田参考人。

ありがとうございます。

これも評価の問題になりますので、さまざまな専門家の評価が分かれておりますが、私自身は、例えば先ほど申しました国の立法権については、地方あるいは地方公共団体は一切関与できません。

意見は申し述べられます。

ただそういう点を一つ捉えても、やはり弱いのではないかというふうに考えております。

以上です。

砂原参考人。

ご質問ありがとうございます。

これは私の冒頭の陳述で申し上げたところでもありますが、結局のところ、連邦国家における地方自治体といいますか、地方政府と比べて、やはり日本の地方政治における責任の求め方、あるいは取り方というものは大きく違うところがあって、ここは非常に曖昧になっているのは、地方自治の本質のおかげといえばそうですけれども、その部分をかなりクリアにするというのは、一つの前提条件ではないかというふうに考えています。

ありがとうございます。

佐々木君。

佐々木雅文でございます。

本日は2人の参考人の皆様、大変に貴重なご意見ありがとうございました。

私の方からは砂原参考人にまずお伺いしていきたいんですが、今日この地方自治の憲法上のデザインという観点からお話をいただいて、事前資料もいろいろ読ませていただく中で、本日のこのメインのテーマである、じゃあこの参議院の選挙制度改革ですが、参議院の改革とどう、つなげたらいいのかなということを考えてまいりました。

ある意味今日ご指摘いただいたことというのは、例えば地方議会において今様々なものがちょっとうまくいってない、機能不全になっていたり。

そこで、これぜひですね、今、地方議会見ると、多くの議会において、党籍は持っていたりするんだけれども、無所属の議員が大半を占めるという、そういう議会構成になっています。

この現状を今どうご覧になっているのかということと、国政ではいわゆる政党政治が行われているわけですけど、地方議会でなぜこの政党政治というものが根付かないのか、これは要は選挙制度によるということで。

砂原参考人。

どうもありがとうございます。

まさに今おっしゃっていただいたとおりの認識を私の方は持っております。

つまり地方議会の課題というものに関して何らかの解決とは言わないにしても、何らかの議論がなしに地方の府として参議院のようなことを想定するのは非常に難しいのではないかというのが私自身の考え方でございます。

おっしゃるとおりで、その中に政党というものが非常に重要なピースとして位置づけられる必要があるというのは冒頭の陳述でも申し上げたとおりです。

これは単にその地方の地域住民の意見を集約するための機関であるだけではなくて、やはり国との関係というものを考えるときに、その意思の伝達方法として政党というものは非常に重要な意味を持つということです。

なぜ地方で政党政治が成り立たないかは、いろいろな議論があると思いますが、ご案内のとおり、政令指定都市ですとか、非常に人口の多い地域の、というか、政令指定都市ですね。

では政党政治というかかなり政党が強い部分がございます。

これはなぜかというと、やはり政党が出てきやすい選挙制度というところでもございますので、選挙制度が大きな効果を持っていることは疑いないところだというふうに思います。

ただ、じゃあこれをどういうふうにするかっていうのはなかなかこうすぐに議論できる話でもなくて、その時にやはり地方自治体がどのぐらい自分たちで決めるかっていう話と、その国の側としてどのような地方政治が望ましいと考えるかっていうことをあわせてやはり議論する必要があって。

佐々木君。

ありがとうございます。

重ねてちょっとお伺いしておきたいんですけれども、先生の様々な御見解の中で、この地方においてもですね、例えば政党交付金のようなものを、例えば地方議会議員に対して支給することで、財政的な基盤を作ると変わるんじゃないかというような、いうふうに読ませていただいた部分があるんですけど、この点について少し見解をお述べいただけますでしょうか。

砂原参考人。

御質問ありがとうございます。

大政的なものだけではないと思います。

例えば法人格のあり方みたいなところも含めて、やはり国レベルで政党と考えられているものは地方には同じようなものとしては存在しないわけですよね。

そうすると、そういった地方における政党というか、意思決定の一つの主体、アクターみたいなものをどう作るかということ自体は、おそらく国レベルで議論できる話であって、その中に例えば一定の資金を提供して活動してもらうということは、それはですね各地方ではなくて国レベルの話として議論できる問題ではないかというふうに考えております。

長浜君時間が終わりましたので終わります。

ありがとうございました。

宮出君

はい。

参政党の宮出です。

今日は両参考人、本当にありがとうございました。

まず上田参考人にお伺いしたいんですけれども、まずこの一票の格差の原因をやはりはっきりしておきたいんですね。

その原因は、やはり日本国憲法の制定過程になるのではないかと。

GHQは地域別、または職能別という、もともと日本側が構想していた参議院選挙のあり方を否定して、そういった情報を削除いたしました。

こうして地域別という重要な考慮要素の明文上の根拠が、失われることになりました。

今の日本国憲法は占領下に我が国の外国の相和によって作られたために我が国の価値観が適切に盛り込まれているとは言えません。

参考人にはですね、この日本国憲法が国民の自由な意思によって作られたと考えていられるのか、制定過程の問題について見解をお伺いします。

上田参考人ご質問ありがとうございます。

なかなか大きなご質問で短時間でお答えするのは難しいんですが、私自身は歴史的にそういうGHQの強い影響感のもとに作られた、これは確かでございます。

そういう意味で日本国憲法は制定過程には傷があったとは思っておりますが、しかしそうであれば独立を回復した後に憲法改正なりあるいは新憲法を作ってよかったわけですけれども、それをせずにもう70年以上来ておりまして、これは実際日本国民もやはり日本国憲法は慣れているのではないか。

だからそれでも瑕疵は治癒されているのではないかという、そういうふうに考えております。

以上です。

宮出君はい、制定過程に傷があったということでありがとうございます。

私は、次にですね、参議院の役割についてお伺いしたいんですけれども、参議院をですね、地方の府と規定してしまうとですね、それだけでは私も確かにうまくいくのかと、国政がうまくいくのかと懸念を持っております。

参議院の特徴としてですね、衆議院は全国289の小選挙区に分かれるのに対し、参議院は割とですね、選挙区の範囲が広く、また比例代表もブロックではなく全国単位でありですね、任期も長いですし、解散もない、また元は直線の貴族院であったといった性格もあります。

このような性格も踏まえますと、参議院はより長期的な視点に立って、また範囲もですね、海外のどこも含めてはより広い視野に立った、そういった審議の場とする方向もあるのではないかと思います。

具体的には、参議院はですね、国の憲法や戦略、基本計画、方針などといった長期的な国の指針に係るルールについて審議をすると。

例えばですね、昨日決定された五類型撤廃に係る防衛装備移転三原則、これは閣議決定ですが、国会の審議は出ておりませんし、運用指針もそうです。

国家安全保障戦略、あるいは、骨太の方針、こども未来戦略、エネルギー基本計画といったものが、国会審議されていないといった現状があります。

また、日本の将来を見据えて、長期的な人口構造の変化、教育や財政の在り方、食品添加物や医薬品などの健康への影響、さらには国土の防衛や自然環境の保全、国内資本の形成や外貨資源の在り方、海外情勢などといった、そういった国の基本的な方向性に関わる長期的なテーマを議論してはどうかと。

というふうな意見があると思います。

このように法律ではないですけれども、内閣が策定する戦略、基本計画、方針などですね、長期的な国の指針に係るルールについて、国会で審議を行うべきではないかということについての、その方法やですね、その必要性について、砂原参考人にお伺いしたいと思います。

砂原参考人ご質問ありがとうございます。

今おっしゃったような長期的な観点からの議論というのは当然できる、今でもできるというふうに思います。

問題はやはり、なんと申しますか、こういうことを言っていいのかよくわかりませんが、選挙というものをどう考えるかということだと思うんですね。

選挙というものがどうしても近くにあると、それが気になるというのは、これは日本に限らず政治家の皆さんというか政党はどうしてもそういうふうになりがちだということは、これは一般的に指摘されていることではあります。

それをですね、気にせずに、選挙を気にせずに長期的な視点を持って議論したことが、これが選挙で評価されるようになると、おそらく皆さんそちらの話をすると思うんですね。

ですから、実際に長期的な話をして、その一定の望ましい結論というものを参議院議員として出されたものを、選挙の場で戦わせるということをされると、少し取り組み方も変わってこられるのではないかというふうに考えます。

宮出君。

今の点について上田参考人にお伺いしますが、今言った国、法律ではないけれども、国の重要な戦略などの指針を国会が審議することについて、これは憲法上の制約はあるんでしょうか。

上田参考人。

ないと思います。

宮出君。

はい、ありがとうございます。

参政党はですね、憲法を作り直すことによって、もう一度一般の国民が自分たちで国の在り方を一から考え直そうという契機を秘めております。

これは国民主権の実現でもありますし、国の長期的な理想を改めて国民みんなで作っていこうということでもありますし、またこういった動きについても、国民の関心が最近高まっているといったことを私は強調して本日の質疑を終わりたいと思います。

ありがとうございました。

長浜会長。

他にご発言もないようですから、参考人に対する質疑は終了いたします。

参考人の皆様には貴重なご意見をお述べいただきまして、誠にありがとうございました。

審査会を代表いたしまして厚く御礼を申し上げます。

ありがとうございます。

本日の調査はこの程度にとどめ、これにて散会いたします。